国家新型城镇化综合试点城市的初步探索–以广西玉林市为例

新型城镇化是现代化的必由之路,是推动经济提质增效升级的重要抓手,是促进城乡区域协调发展的重要途径,是玉林实现"两个同步"的重要支撑。为了全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神、中央和自治区城镇化工作会议精神，深入开展国家新型城镇化综合试点工作，积极探索今后一个时期新型城镇化发展的路径、目标、任务、举措和制度创新，结合玉林市实际，开展综合试点探索，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

一、玉林市积极推进国家新型城镇化综合试点城市基础条件

玉林市现辖1市4县2区1新区，102个镇8个街道办事处，1473个行政村（含社区），2013年底全市总人口达到700.88万人。近年来，玉林市以加快推进新型城镇化发展为主线，紧紧围绕建设"两城市一中心"的目标，努力建设人与自然和谐、生态环境优美的现代宜居城市。2013年，中心城市建成区人口规模达66多万人，中心城区面积达66.6平方公里，全市城镇化率45%。

（一）"四大改革" 率先推进。坚持向改革要动力、要红利，率先在广西开展深化土地管理制度、户籍管理制度、行政区划、农村产权制度的改革。重点抓好深化统筹城乡综合配套改革，以"确权赋能"为核心，扎实推进农村产权制度和农村金融制度改革，促进农村产权有序流转，加快农村产权资本化进程，全面释放农村发展活力。推进"两放开、两保留、两同步"的一元化户籍改革，不断深化农民工工作体制机制创新等方面的改革，扫除制度障碍，促进城镇基本公共服务均衡以及进城农民有序市民化，加速新型城镇化进程。

（二）政策体系建立健全。成立了以市主要领导为组长的推进新型城镇化发展领导小组，先后制定出台了50多个包括统筹城乡综合配套改革、统筹城乡规划建设、加快培育发展中心镇、推进"三个集中"（工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）的实施意见等一系列文件。在广西率先出台了《玉林市农村集体土地上房屋所有权确权登记颁证工作实施暂行办法》，农村房屋确权登记颁证工作全面铺开。

（三）规划实现全覆盖。按照"全域玉林"理念，坚持规划先行，开展一系列县域城镇体系规划、城乡一体化规划、控制性详细规划和专项规划的编制。目前玉林市中心城区控规覆盖率已超过98%，基本实现全覆盖。扎实开展村镇规划集中行动，全市102个镇实现镇区总体规划全面推进，约有三分之二的村庄实现规划覆盖，有效指导和规范城乡建设。

（四）城市形象大幅提升。以创建国家园林城市等活动为契机，以建新区、改老城、美城乡为重点，积极实施提升市容市貌综合整治、城市形象提升项目建设、提升城市功能品质三大行动，提高城市档次和品位，近年来先后取得了中国优秀旅游城市、中国创业之城、全国双拥模范城、广西园林城市、全国绿化模范城市、国家森林城市等荣誉称号。

二、玉林市积极推进国家新型城镇化综合试点城市的实施路径

（一）全面推进土地管理制度改革。一是推进农村土地综合整治。全力抓好自治区和市级农村土地综合整治试点项目，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。二是推进土地适度向规模经营集中。鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，打造一批基础设施较完备、示范带动能力强的现代农业基地、园区。三是探索农村集体建设用地使用权交易。加快建立城乡统一建设用地市场，推进农村集体建设用地资本化，促进土地资源统筹集约使用。健全征地拆迁补偿机制。

（二）全面推进户籍管理制度改革。一是落实户籍管理政策。制订落实"两放开"、"两保留"、"两同步"户籍管理制度改革具体操作细则。二是建立完善转户居民的保障机制。完善出台统筹城乡户籍管理制度改革的各项配套保障措施，推进征地制度改革，实行"两保留"，维护农民合法权益，加快剥离依附于户籍的附属功能和利益，实行"两同步"。三是创新流动人口服务管理。创新流动人口服务管理模式，全面推行居住证制度，扎实做好流动人口的登记、办证工作。

（三）全面推进农村产权制度改革。一是有序推进农村产权确权登记。对农村"六权"进行确权，统一造册登记。二是完善交易体系。建立玉林市农村产权交易中心；组建农村产权流转担保公司、设立农村产权抵押融资风险基金、扩大政策性农业保险范围；完善产权评估、产权流转、风险防范、纠纷调处、社会保障机制。三是培育新型农业经营主体。培育和发展一批经营规模大、综合效益好、示范作用强的专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体。

（四）建立多元化投融资机制。一是发挥财政资金引导作用。探索形成多元化、多渠道的城建资金筹措机制，建立财政引导资金集约化使用机制。二是鼓励金融机构支持城镇化建设。构建促进城镇化发展的金融支持政策体系，激励金融机构加大城镇建设融资规模。三是放宽城镇建设投资准入。支持民间资本和外资参与城镇化建设，推进城镇非基本公共服务市场化改革，大力发展经营性社会服务业。全面放开县城和建制镇的市政公用设施建设和运营。

（五）全面推进行政区划改革。一是建设都市型功能区。全力推进玉东新区、玉柴新区和龙潭新区建设，初步形成功能区发展的基本框架。二是推动城镇跨越发展。推进"玉－北"同城化，力争每年全市城镇化率提高2个百分点。推进县城城关镇撤镇改街、撤村改居工作。积极推进撤乡改镇工作。三是加快建设新型农村社区。实施"空心村"、"城中村"改造工程，促进自然村向中心村集聚、中心村向新型社区转变。四是推进城乡政务服务建设全覆盖。建立健全市、县、乡镇（街道）、村（社区）、中心户五级政务服务体系。

三、存在的主要问题

（一）城镇化总体水平仍然偏低。2013年底，全市城镇化率45%，与广西区基本持平，但低于全国平均水平约8.7个百分点。地方可支配财力有限，城镇基础设施建设筹资困难，城镇基础设施配套有待完善，重点镇投资建设不足，导致城镇化进程相对滞后。

（二）中心城市首位度偏低。玉林市人口规模、经济总量比较大，位于广西前列，但不集中，比较分散。2013年末全市总人口700.88万人（公安户籍数），市中心城市建成区人口66多万人，中心城区人口占全市总人口的比例仅9.4%，首位度明显偏低。

（三）基础设施和公共服务设施投入偏低。我市作为后发展、欠发达地区，经济基础薄弱，各级财力有限，目前投入的资金与城镇化跨越发展所需的大量投入相比，存在较大缺口。城镇和农村水、电、路、通讯等基础设施比较落后

（四）制约城镇化发展的体制障碍仍然存在。涉及县乡财政体制、农业行政管理体制、土地流转、社会保障等方面的制度机制还有待完善创新，鼓励小城镇建设的政策措施成效不大，在一定程度上制约了城镇化、工业化发展。

四、玉林市推进新型城镇化综合试点建设的保障措施

（一）加强组织领导。成立玉林市新型城镇化综合试点领导小组，负责制定推进新型城镇化试点工作的政策措施、协调重大问题、监督检查工作落实等，形成"党委领导、政府推动、部门参与"协同配合、运转高效的组织领导机制，加强横向、纵向的联动，多方发力，共同奋力推进，确保城镇化试点工作有序开展。建立健全协调会、工作交办、定期通报、领导干部定点联系指导示范点等制度。

（二）加大资金投入。把新型城镇化建设纳入经济社会发展规划，建立健全新型城镇化综合试点建设资金投入联席会议制度。试点期间，市财政每年安排专项资金支持新型城镇化试点。城镇土地收益重点支持城镇化试点，对列入试点的项目予以倾斜。探索建立多元化的投融资机制，鼓励和支持各类社会资金参与城乡基础设施和公共服务设施建设。

（三）建立考评机制。建立一套客观全面、科学合理、操作性强的指标体系，实时反映深化推进新型城镇化工作的进程和水平。建立健全新型城镇化试点工作考核评价机制，加强对试点工作的监督检查和具体指导，及时了解工作进展情况，研究解决存在问题，确保试点工作正常开展。试点工作情况纳入年度绩效考核范围。建立完善联合督查机制，对改革推进情况进行督促检查，及时通报全市推进情况，确保推进新型城镇化各项工作落实到位、取得实效。

（四）加大宣传培训力度。通过电视、广播、网络、标语、专栏等各种形式，加强对推进新型城镇化工作的政策宣传和思想引导，强化统筹城乡集约发展、协同发展、一体化发展的理念，充分调动群众参与新型城镇化工作的主动性、积极性和首创精神，形成人人支持、人人参与、人人助推的良好氛围，集聚发展的正能量。强化学习培训。把新型城镇化政策、理论列入干部教育培训内容，加强对领导干部的培训，提高推进新型城镇化综合试点的业务能力。

广西大学公共管理学院 姚桂明 罗昊曦